Васильчук Сергей Петрович (serg70p) wrote,
Васильчук Сергей Петрович
serg70p

Логика номенклатуры

Оригинал взят у serg70p в Включенность российских полицейских в теневую экономику3
Оригинал взят у serg70p в Включенность российских полицейских в теневую экономику2
Оригинал взят у serg70p в Включенность российских полицейских в теневую экономику
Оригинал взят у serg70p в Кирилл Титаев — Академический сговор — Отечественные записки

Российская коррупция в рассказах участников



Кирилл Титаев — Академический сговор — Отечественные записки

Но этот мотив в книге не главный. Автор хотя и не верит «в успех антикоррупционных действий верховной власти, укрепляющей одновременно властную вертикаль», но все же в своем изложении «от жизненной правды» дает пусть не строгое, и не всегда артикулированное понимание природы явления, которое влечет за собой ряд вполне практических выводов.

Смысл бюрократии

Здесь мы переходим к собственно предмету книги. Этот предмет — власть и административное управление в России. Поэтому в наших условиях слово «коррупция» — не техническое и не практическое, а идеологическое. Оно напускает туман на устройство власти и тем самым маскирует от общества ее механизмы. С его помощью удобно вести разговор о локальных преступлениях по отношению к закону, который позволяет имитировать бурную деятельность: «Всего, по словам генерального прокурора Юрия Чайки, в 2010 году было зарегистрировано лишь шесть тысяч фактов получения взятки, а 20 тысяч должностных лиц привлечены к ответственности… Интересно, что наиболее распространенным видом наказания за коррупционные преступления является условный приговор. Он определен почти в 55 % случаев».

В тумане условной и малосодержательной «борьбы с коррупцией» маскируется тот факт, что «коррупция» — это и есть власть и управление в современной России. Но к обобщающей фиксации предмета Соловьев приходит в конце книги. Начинает он проще и конкретнее, обсуждая на примерах и жизненных анекдотах текущие свойства собственно административной системы. И первое, что он показывает, так это то, что административная система именно «работает», то есть взятки — не самоцель: «Гаишник — прежде всего — страж закона», а «многие чиновники в жизни вполне нормальные и приятные люди, имеющие свои понятия о честности».


Смысл работы российского бюрократа — не взятка, не приобретение нелегальных материальных выгод, которые, конечно, очень важны для функционирования системы, но не определяют ее. А в чем смысл? Смысл, системные установки чиновника, Соловьев, как всегда, выводит из парадоксов жизни: «Осенью 2007 года тогдашний премьер Виктор Зубков возмутился предложенной налоговой службой идеей поставить к каждому рубщику мяса на рынке кассовый аппарат — и решение нашлось, хотя и не столь безупречное — рубщикам разрешили покупать патенты». На этом и множестве других примеров автор показывает, что административная система всегда стремится к росту своего аппаратного веса и власти, пусть не всегда добиваясь максимума (кассы у каждого рубщика), но роста контрольной и разрешительной отчетности так точно: «Выводя из частного общее, получим следующее. Основной мотив чиновника — осуществление самой власти, мера успешности его действий выражается в документообороте».

Любая организация в любой стране, не только государственная, во-первых, со временем бюрократизируется, постоянно наращивая документооборот, а во-вторых, стремится к расширению собственного влияния и власти. Особенностью нашей административной системы является то, что наращивание власти и есть ее основная деятельность. Такая «чистая» административная деятельность плохо соотносится с различными публичными задачами госуправления, зато наилучшим образом соответствует базовому в последние два десятилетия политэкономическому процессу в стране — процессу перераспределения ресурсов, процессу сначала приватизации, потом реприватизации (или бюрократизации) собственности и потоков. И в этом смысле такое устройство административной системы исторически неизбежно.

Бюрократ видит в бизнесе таких же субъектов перераспределения, только лишенных государственной ответственности: «Наблюдая вокруг себя предпринимателей, не обремененных грузом государственных забот и при этом имеющих неизмеримо большие доходы, он ощущает вопиющую несправедливость. Как человек государственный, он понимает, что увеличить официальную зарплату в разы невозможно, и он не просит об этом, и он находит выход сам». Соколов вслед за Симоном Кордонским описывает взятку как специфический «сословный» налог на существование бюрократии, а не как плату за управленческие услуги, которые могут и не оказываться: «Этого не понимают лица, считающие, что, дав взятку, они купили лояльность чиновника и вправе требовать от него что-то конкретное. Даже если он что-либо пообещал, то сделал он это, не подумав».

Административная система, раздробленная на множество «свободных» групп, борющихся за «увеличение документооборота» и аппаратный вес, неизбежно порождает постоянный рост числа ситуаций, где при необходимости можно спровоцировать дачу взятки.

Автор различает «номенклатуру», элиту, прежде всего московскую и массовую бюрократию. Причем в интересах номенклатуры ограничивать аппетиты региональной бюрократии, отлучая их от процессов распределения сколько-нибудь серьезных ресурсов. Отсюда постоянная «борьба с коррупцией», которая, впрочем, хронически неуспешна и подчас контрпродуктивна.

Фикция «борьбы с коррупцией»

«Борьба с коррупцией» до конца 1990-х сводилась к предъявлению компроматов в рамках охоты на приватизируемые ресурсы, включавшие и части госаппарата. Парадоксы начинаются с начала 2000-х, когда усиливающаяся номенклатура искренне пытается вести себя как государство. Яркий кейс — закон о госзакупках 2005 года. «Тогдашний министр экономического развития Герман Греф назвал его “одним из самых жестких в мире”».

И действительно, вокруг закона развернулась ожесточенная аппаратная игра, причем фракция правительственных либералов в условиях мощного сопротивления ее выиграла. «Построенный на презумпции виновности бюрократии (ее самостоятельность в принятии решений ведет к коррупции), он установил детально прописанный механизм принятия решений о госзакупках и контроля над его соблюдением».


Но дальше в качестве большого грустного анекдота в книге идет подробное описание того, как эффектно и эффективно бюрократия освоила и этот «жесткий закон». То есть сначала сложилась ситуация «безвластия», новая система ответственности исключила прежние механизмы получения взяток, однако и управление оказалось парализованным. Но административная система гениально обошла все заслоны закона, включая поправки, уточнения и ужесточения — и распределенное приятие решения, и жесткую конкурсную регламентацию, и «неудобства» электронных торгов. Вот один из анекдотов о способе обеспечить выигрыш тендера «своей» фирме: «Весьма уважаемая организация по ошибке закладывает в конкурсную документацию в ряду большого перечня требуемых товаров закупку гвоздей в литрах. Конкурсанты, полагая, что имеют дело с опечаткой, предлагают гвозди в килограммах. Их заявки отклоняются как не соответствующие условиям конкурса: мы хотели литры гвоздей, килограммы нам не нужны».

В результате ситуация в сфере госзакупок хуже, чем была: нормы откатов выросли, распределение бюджетных ресурсов сделалось менее рациональным, да и престижу власти прямой убыток — система постоянно создает поводы для скандалов на всю страну и публичной дискредитации. Можно было бы здесь остановиться, вздохнув, мол, «не мы такие, жизнь такая», и «ничего с этим поделать нельзя», если уж самый жесткий закон не смог. Но автор продвигается дальше и указывает на неизбежность поражения самого подхода к ограничению «взяткопотока». «На здравый смысл чиновника (он состоит в том, чтобы красть, не нанося непоправимого ущерба родному учреждению) авторы закона полагаться не стали», — фиксирует Соловьев. Это ключевой пункт: «борьба с коррупцией» эпохи сильного Путина исходит из максимальной формализации общих правил без всякого соотнесения с целями и объектами управления.

«Становясь максимально формализованной, деятельность бюрократии еще более оторвется от управления реальными процессами. Снизится скорость принятия решений, возрастет бумагооборот и связанные с ним издержки, качество управленческих решений уменьшится по мере увеличения числа вовлеченных лиц и снижения их персональной ответственности. Яркий пример — реализация ФЗ-94».

Есть и другие, даже более впечатляющие примеры отрыва формализованных правил от какого-либо объекта управления. Если чиновники при регулярных закупках смогли в массе обойти закон, иногда даже на благо здравого смысла, то, скажем, в науке или медицине ФЗ-94 создал непреодолимые препятствия для работы. К подобным результатам приводит и крайне формализованная «палочная система» отчетности в МВД, созданная для максимально строго контроля, но в реальности приведшая к полному разложению системы, к массовой фальсификации показателей, которая стимулирует и такие ужасы, как подбрасывание подозреваемым наркотиков, выбивание показаний под пытками, осуждение невиновных.

Соловьев несколько раз в книге фиксирует вывод, что борьба с коррупцией не может иметь успеха в процессе укрепления вертикали. Этот вывод имеет смысл, но в контексте такого рода примеров напрашивается другой, более конкретный вывод. В 2000-х номенклатура пыталась овладеть бюрократией теми же методами, что и разрушала ее в 1990-х. А именно — в идеологии либерального уничтожения государственного управления, основанного на том, что поле действия бюрократии надо максимально сузить, а чиновнику (врачу, менту) доверять ничего нельзя, можно доверять только рынку и «правилам игры». А вот уже формализованные правила игры в условиях политического усиления бюрократии редко приводили к «удалению дублирующих функций» и полномочий, зато увеличивали «документооборот» и, соответственно, число ситуаций, где возможно спровоцировать дачу взятки, «взяткоемкость», как это называет Соловьев.

И в этом смысле «борьба с коррупцией» в целом является полностью фиктивной деятельностью. Другое дело, что «норму откатов» и «взяткоемкость» можно уменьшать, а номенклатуре — добиваться не просто лояльности, но управляемости бюрократии, если все-таки заниматься управлением реальными объектами, а не бумажными фикциями. Для чего, в частности, придется не только самим иметь реальные цели и не терять объект управления из виду, но доверять «здравому смыслу» исполнителей, перекладывая на них, а не на отчеты ответственность за реальный результат управленческих усилий. Понимая, например, что многие ученые все-таки хотят работать, а не получать откаты при закупке реактивов, врачи лечить, а среди полицейских, вероятно, еще остались те, кто и вправду ловит бандитов.

Но тут мы переходим к группе общественно-политических вопросов, поскольку изнутри бюрократии задачи управления поставить нельзя, реальные цели и задачи всегда задаются внешним (политическим) образом по отношению к управленческой структуре, а контроль «от реальности» и здравого смысла нельзя полностью формализовать.

Зачем нужны госкорпорации

«Минэкономразвития, возглавляемый Германом Грефом, выступавший паровозом реформы и укомплектованный в значительной мере недавними учеными, проводя анализ избыточных функций управления, из своих собственных 600 функций признало подлежащими упразднению всего восемь». Этот пример Соловьев приводит для иллюстрации главного тезиса — даже если ты либерал и реформатор, то прежде всего чиновник, «по природе» тот, чья прямая цель — рост полномочий и «документооборота».

Еще хуже то, что набор тем в обсуждении «борьбы с коррупцией» чиновники постоянно обсуждают упрощенный до «рекомендаций» западный опыт, всерьез который обсуждать нельзя, не проявляя вопиющего лицемерия, поскольку основания самой власти не публичны и не легализованы. Президентство Дмитрия Медведева было отмечено множеством деклараций о «борьбе с коррупцией», которые были формально правильными, но применительно к нашей реальности смешными. Он и сам недавно признал, что декларирование доходов чиновниками не принесло никаких результатов. Это и ясно: им и самим было бы удобнее легализовать заработанные тяжелым трудом деньги, но политически это опасно: деньги это в массе теневые, и в таком качестве населением одобрены быть не могут. В этом смысле ситуация у правящей номенклатуры хуже, чем у олигархов, их состояния могут восприниматься населением как полученные несправедливо, но они, по крайней мере отчасти, легальны.

«Существующие экспертные оценки — цена должности начальника УВД крупного города в Сибири 150—200 тысяч долларов, уплачиваемые двигающими своего претендента коммерсантами, — нельзя ни подтвердить, ни опровергнуть. Скорее всего, эта прогрессивная форма назначения на должность существует как разовая практика, и в большей мере как представление номенклатуры о желаемом положении дел». Элите было бы выгодно легализовать многие нелегальные практики, было бы проще, меньше возникало бы конфликтов и издержек, но политически это невозможно.

А что возможно? Политические режимы в разных капиталистических странах по-разному легализуют близкие отношения крупного капитала и высшей бюрократии, в которых есть и формальные и неформальные уровни, но исключающие постоянную борьбу за перераспределение ресурсов. А в наших самых продвинутых проектах для правительства многие из таких практик прямо определяются как коррупционные, что усиливает наше двоемыслие: «Это, во-первых, американская практика “вращающейся двери”, состоящая в переходе чиновников каждые несколько лет с госслужбы в бизнес и обратно. Во-вторых, японская и французская практика, при которой, достигнув определенного ранга на государственной службе, чиновник уходит в бизнес (“эффект шлепанцев”)».

Подобные отношения очень выгодны сторонам и поэтому в массе исключают прямое воровство из бюджета и взятки (в смысле — делают их локальными преступлениями, собственно фактами коррупции). Практики воспроизводства элиты разнообразны, но выполняют одну социальную функцию — делают смену высших постов почти не опасной ни в плане угрозы потери собственности, ни в плане потери политического влияния элитными группами. То есть «коррупция» и легитимность власти в России — это одна и так же проблема.

Соловьев правильно указывает на то, что тренд на создание госкорпораций в России, с которыми также безуспешно пытался побороться Медведев, — один из ключевых вопросов для частичной легализации доходов, состояний и социального положения высшей элиты: «Закрытость информации о финансовой стороне деятельности госкорпораций не позволяет делать выводы о реализуемых целях: служат ли они бескорыстно инновационному развитию, или обеспечивают содержание своего менеджмента и самой высшей власти. Но если последней понадобятся памятные по 1996 году “коробки из-под ксерокса” — к олигархам-собственникам обращаться не придется».

Это способ частичной легализации пусть пока не доходов и состояний, но необходимых для удержания власти денежных потоков, легко транслируется в регионы, например, в Самаре уже создают свои «госкорпорации». Соловьев считает, что это негативный тренд на создание «корпоративистского» государства, где не крупный бизнес, как при буржуазной демократии, определяет элитные правила, а узкая номенклатура единолично, не пуская чужих. В этом смысле его прогноз состоит в том, что перераспределение ресурсов бизнеса в пользу номенклатуры останется главным процессом в стране на обозримую перспективу.

Очевидно, однако, что история не закончена, а факторами развития могут быть следующие. Во-первых, многое зависит от того, в какой мере в самой элите победит здравый смысл, например, смогут ли «Ростехнологии», «Роснано», институты развития и пр. кроме привычной аккумуляции и распределения ресурсов действительно управлять чем-то реальным. Только экономический рост может примирить населения с накопленными нелегальными пока состояниями элиты, и только управление реальными объектами, а не бумагооборотом может начать уменьшать норму отката и повысить управляемость бюрократии. Во-вторых, большое значение имеет темп роста настоящей «капиталистической» экономики, не связанной прямо с перераспределением государственных ресурсов. И, в-третьих, — как быстро будет усиливаться политический вес неолигархического бизнеса, профессиональных групп и обычных граждан, которые только и способны обеспечить контроль за реальным, а не бумажным результатом управленческих усилий бюрократии.

--------------------------



Российская коррупция в рассказах участников

*

Социологический анализ коррупции не предполагает изначального негативного отношения к этому явлению. Нацелившись на понимание и объяснение неформальных взаимоотношений, мы решили не ограничивать себя описаниями коррупции как криминальной деятельности, заслуживающей уголовного преследования[2]. Наша цель, напротив, заключается в описании и проблематизации сложившихся коррупционных отношений, представлении коррупции как своего рода повседневности, окружающей нас рутины. Отказавшись от традиционных формализованных подходов к изучению коррупции (экспертные интервью, фокус-группы, опросы и т. д.), мы остановили выбор на частных доверительных беседах. Подобный этнографический подход нельзя назвать доминирующим в изучении коррупции. Однако уже сложилась исследовательская практика, предполагающая использование включенного наблюдения и этнографических интервью, которые отражают перипетии нелегальной деятельности[3]. Согласно этой практике, невозможно изучать коррупцию, оставаясь вне поля ее действия. Но прямо говорить о противозаконной реальности нельзя, не подвергая неоправданному риску участников разговора[4]. Поэтому мы не искали «правдивых» рассказов, а весь диалог строили как рассуждение на заданную тему. Но и в этом случае пришлось прибегнуть к дополнительным предосторожностям: снять все упоминания реальных организаций и должностных позиций, с помощью специальной программы изменить на аудиофайлах голоса респондентов, отказаться от приведения примеров, которые могли хотя бы косвенно свидетельствовать против наших собеседников. Мы не ищем сенсаций и разоблачений, а лишь повествуем об известном и очевидном, полностью растворенном в повседневном опыте в порядке вещей.

На основании собранных материалов реконструировано неформальное восприятие коррупции, ее оценок, представлены эмоциональные переживания и когнитивные, концептуальные описания (рис.).

Рис. Дискурсивные границы коррупции

Мы выделили пять значимых дискурсивных областей, представляющих коррупционную активность, позволяющих обозначить границы ее бытования. Во-первых, различение между воровством и услугами в неформальных отношениях. Во-вторых, ментальное конструирование тотальности нелегального как базового элемента коррупционной действительности. Коррупция определяется не наличием комплексной и разветвленной сети взаимных обязательств, а представлением о таковой. «Мы-то знаем, что за этим стоит», — фигура речи, однозначно отсылающая нас к первому шагу по конституированию коррупционной логики. В-третьих, коррупция как ремесленная активность, некоторый набор элементарных, подчас не связанных действий, позволяющих извлекать доход из занимаемой позиции.

В-четвертых, мы выделили основные способы получения коррупционных доходов. При всем многообразии обыденных историй их удалось свести к четырем основным типам: продажа решений (кормление), продажа мест (позиций кормления), откат и воровство на отчетности.

Наконец, в-пятых, дух меркантилизма поддерживает культурные (в антропологическом смысле) основания коррупции, обозначает границы ее бытования.

Где заканчивается коррупция? Где пределы той тотальности, которая одновременно вызывает острое чувство неприятия и притупленное — смирения? И почему, казалось бы, неустойчивое дисфункциональное состояние человеческого общежития оказывается настолько стабильным и неподвижным в исторической перспективе, что воспроизводит себя даже не в десятилетиях, а в веках?

Наша задача — показать особенности и возможные противоречия, заложенные в мировоззренческую позицию индивидуума, обнаружить границы коррупционного мышления. Мы работаем с обыденными, всеми понятными и разделяемыми смыслами, описываем известные и очевидные факты и события. Обозначить и структурировать такую очевидность и есть приоритет этой работы.

Что такое коррупция — услуга или воровство?

В наших разговорах не упоминались точные и однозначные определения коррупции[5]. Мы скорее говорим о событиях, эмоциях, рациональных и эмотивных оправданиях происходящего, в котором коррупция уже давно занимает не последнее место.

В повседневной речи доминируют экономические интерпретации коррупции. Охватывая специфическую сферу услуг, не контролируемых законом и государством, коррупция инкорпорирована в товарно-денежные отношения начиная бытовыми, повседневными интеракциями и заканчивая крупными сделками между корпоративными контрагентами. Коррупция прочно связана со спросом на некоторую услугу, помогающую преодолеть инертную бюрократическую среду, согласовать ее с динамичными бизнес-процессами.

 Коррупция — это некая услуга. Кто-то берется за некую услугу. Что это означает? Это означает, что услуга объективно существует.

(Руководитель финансово-инвестиционной компании)

Поскольку услуга оказывается вне действующего прейскуранта, совершается в виде исключения, ее цена становится предметом дополнительных соглашений. Однако договаривающейся стороной, поставщиком услуги, уже выступает не первоначальный партнер, а человек или группа лиц, имеющих прямой доступ к требуемому ресурсу. Физически это может быть один и тот же человек, но институционально он как бы снимает с себя первоначальную роль, занимая отчужденную позицию, показывая, что эта дополнительная услуга не связана с первоначальным набором не только процессуально, но и институционально. Экономическая коррупция всегда покоится на социальном межевании, выделении отдельных бизнес-процессов в самостоятельные, институционально независимые от общей сделки части.

Подобное межевание возможно лишь в скрытом, не афишируемом формате, в котором значимыми признаками выступает непроговоренность, умолчание, отсутствие какой-либо документации. Устная форма заключения контракта и возникновение эффекта коррупционной тайны создает шлейф негативных оценок, отчуждение от проводимой сделки как незаконной, нарушающей интересы (как минимум, в доступе к информации) реальных и потенциальных партнеров. Экономические интерпретации, связанные с выгодой, маржой, издержками, скоростью оборота, вытесняются древним и универсальным понятием, которое и определяет лицо коррупции, — взяткой[6].

 Есть... понятие взятки, конкретной, которую требуют.

(Начальник отдела лицензирования негосударственного вуза)

Сколько бы персон ни были включены в сделку, они никогда не смогут воспроизвести легитимные формы кооперации, поскольку основой такой сделки остается умолчание, сокрытие важной информации от других реальных и потенциальных ее участников. Зачастую речь идет об обязанностях, которые то или иное должностное лицо (государственный чиновник, менеджер частной компании) должно исполнять в рамках данных ему инструкций. Эта работа ему уже кем-то оплачена, но, будучи недостаточно контролируемым, он стремится заработать еще, используя ресурс своей должности и вступая в неформальные отношения с теми, кому оказывается услуга.

Управленец, принимающий решения подобным образом, уже не работает на своего работодателя. Возникает свобода в варьировании решений. Он действует в интересах иной, а не корпоративной (государственной) выгоды, что описывается наиболее распространенной в академической среде моделью «принципал (государство) — агент (чиновник) — клиент (бизнесмен или гражданин)[7]. Корпорация в результате подобной деятельности может понести существенные убытки. Другими словами, коррупция — не просто неформальная услуга, это форма незаконного обогащения за счет других.

 Коррупция — это когда человек, находясь на определенной должности, зарабатывает деньги не трудом на этой должности, а используя ее в личных интересах. Как некий ресурс, как возможность принятия решений, когда решение зависит лично от него. И это не обусловлено ничем больше, кроме как возможной материальной заинтересованностью. Не за зарплату. Он принимает решение, где аргументами выступают не то, что он должен сделать в рамках служебных обязанностей, не инструкции, не какие-то положения, однозначно не выгода компании, а именно то, что он может заработать дополнительно, только себе в карман.

(Начальник отдела закупок крупной иностранной компании)

 Просто появляются люди, которые отвечают за какой-то свой маленький участочек, и они на этом участочке хотят тоже ягодку свою получить.

(Руководитель строительной компании)

Коррупционные действия эмоционально оцениваются респондентами как банальное воровство. Другая, на самом деле еще более сильная оценка, — измена. Коррупция — это измена своей компании, если речь идет о менеджере в сфере частного бизнеса, и Родине — если коррупцией занимается государственный чиновник.

 Ты сел под вывеской, которую ты не создавал, используешь бренд, который ты не раскручивал, над которым ты не работал, и гребешь себе в карман только одной вывеской... Это может быть бренд известного производителя, а может быть бренд с названием страны.

(Начальник отдела закупок крупной иностранной компании)

Так формируется двойственное, амбивалентное отношение к коррупции. С одной стороны, услуга, помощь в преодолении несовершенного, невежественного и инертного порядка, с другой — мздоимство, замешенное на корысти и обмане. Экономические интерпретации переплетены с этическими. Если первые выражаются в позитивных или, как минимум, нейтральных категориях, то вторые всегда определяются в негативных, порицающих тонах, в том числе и самими участниками коррупционных сделок. Выделение из услуги коррупционной составляющей, или «защита отношения услуги»[8], составляет основу антикоррупционной политики.
--------------
продолжение

Российская коррупция в рассказах участников



Tags: Крымынал, Россия, Сперанск
Subscribe

  • Post a new comment

    Error

    Anonymous comments are disabled in this journal

    default userpic

    Your reply will be screened

    Your IP address will be recorded 

  • 0 comments